國家市場監(jiān)督管理總局在去年發(fā)布《橫向經營者集中審查指引》（以下簡稱《橫向指引》）的基礎上，新近又發(fā)布了《非橫向經營者集中審查指引》（以下簡稱《非橫向指引》），我國經營者集中反壟斷審查規(guī)則體系日趨完善。《非橫向指引》匹配國際主流趨勢，充分體現(xiàn)了我國反壟斷執(zhí)法部門對于非橫向集中的理解與認識，有助于維護國家競爭法治統(tǒng)一，提升市場預期，推進國際化一流營商環(huán)境建設?！斗菣M向指引》內容詳盡，展示了我國作為世界三大反壟斷轄區(qū)之一的執(zhí)法經驗，對進一步提升我國反壟斷執(zhí)法的國際影響具有重要意義。《非橫向指引》的發(fā)布還可以進一步助力優(yōu)質優(yōu)價、良性競爭的市場秩序形成，有益于更好發(fā)揮反壟斷法在新發(fā)展格局構建方面的積極作用。

科學構造審查規(guī)則體系 維護國家競爭法治統(tǒng)一

非橫向經營者集中，是指參與集中的經營者在不同相關市場開展業(yè)務的經營者集中。較之壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位的規(guī)則細化，經營者集中相關細化規(guī)則的出臺在各國更為常見。整體來看，各國對于經營者集中細化規(guī)則的處理存在“整合模式”和“分立模式”，前者通過一部文件將橫向與非橫向集中規(guī)則一并展現(xiàn)，后者則分別出臺獨立的橫向與非橫向規(guī)則，我國便屬于“分立模式”?！斗菣M向指引》根據我國反壟斷法、《國務院關于經營者集中申報標準的規(guī)定》《經營者集中審查規(guī)定》制定，在遵循上位規(guī)則的前提下對審查思路進行了細致說明，有利于維護我國競爭法治的統(tǒng)一。

《非橫向指引》平衡共性與差異，與《橫向指引》進行了充分銜接?！斗菣M向指引》遵循《橫向指引》體現(xiàn)的一般性規(guī)定和審查框架，除了重申少量內容，主要體現(xiàn)了非橫向集中的特色規(guī)則?！稒M向指引》全文共12章87條，具體包括：總則；證據材料；相關市場；市場份額和市場集中度；單邊效應；協(xié)調效應；潛在競爭；市場進入；買方力量；效率；其他因素；附則等內容?！斗菣M向指引》全文共9章82條，具體包括：總則；證據材料；相關市場；市場份額和市場集中度；縱向經營者集中的競爭影響；混合經營者集中的競爭影響；市場進入、買方力量和效率；其他因素；附則等內容。由于很多共性內容《非橫向指引》并未體現(xiàn)（比如針對協(xié)調效應的具體評估思路），對于涉及非橫向集中的交易，應該同時參考兩部指引的內容。

充分展示特色審查思路 營造國際一流營商環(huán)境

《非橫向指引》全文2萬4千多字，充分展示了執(zhí)法部門針對非橫向集中的反壟斷審查思路。通過確立清晰審查標準，《非橫向指引》以精準監(jiān)管和穩(wěn)定預期，積極營造國際一流營商環(huán)境。《非橫向指引》結合國際趨勢以及我國既有執(zhí)法經驗，基于市場份額指標設置了梯度型反競爭效果推定與安全港規(guī)則。值得注意的是，《非橫向指引》也指出，指引列明的推定與安全港標準，僅是執(zhí)法機構的初始判斷依據，特定交易是否導致反競爭效果需要綜合考慮其他因素進行判斷。

具體來看，《非橫向指引》將參與集中經營者在相關市場所占份額劃定為“25%至35%”、“35%至50%”以及“50%以上”三檔，初步區(qū)分了特定交易的反競爭風險高低。針對參與集中經營者在相關市場所占份額低于25%的情形，指引則設置了安全港。需要指出的是，指引確定的并非“絕對安全港”，結合國內外執(zhí)法經驗，指引進一步就安全港規(guī)則的適用設置了例外條款，即如果有證據證明存在若干情況，反壟斷執(zhí)法機構需做進一步分析。整體而言，反競爭效果推定與安全港規(guī)則的設計有利于落實反壟斷法健全經營者集中分類分級審查制度的要求，提升監(jiān)管有效性與精準性。由于非橫向集中較之橫向集中往往更容易產生效率改進，《非橫向指引》還對效率抗辯因素進行了重點說明，列明了非橫向集中可能產生的效率提升類型，包括防止搭便車等多種情形。

詳實梳理競爭損害理論 提升競爭治理全球影響

特定交易可能導致的競爭損害是經營者集中反壟斷審查制度搭建的基石，非橫向經營者集中類型多樣，競爭影響評估往往更為復雜?！斗菣M向指引》基于我國十多年執(zhí)法經驗，對標國際先進經驗，詳細梳理了非橫向集中相關的競爭損害理論以及評估思路，有助于提升我國競爭治理的全球影響力。按照國際慣例，非橫向集中進一步區(qū)分為縱向集中和混合集中?？v向經營者集中，是指參與集中的經營者分別處于同一產業(yè)鏈不同層級，構成上下游關系?；旌霞袆t涉及多種情形，包括存在相鄰、互補等關系的經營者之間的集中，以及沒有業(yè)務聯(lián)系的經營者之間的純混合集中。從域外情況來看，不論細化規(guī)則采取“整合模式”還是“分立模式”，各國對縱向和混合這兩大類非橫向集中都進行了差異化規(guī)則設計。《非橫向指引》最為核心的內容便體現(xiàn)在第5章（縱向經營者集中的競爭影響）和第6章（混合經營者集中的競爭影響），這兩章分別介紹了縱向集中和混合集中競爭影響的詳細評估思路。

針對縱向集中與混合集中的競爭損害，《非橫向指引》使用單邊效應和協(xié)調效應這兩個概念將不同的競爭損害理論予以統(tǒng)合，針對縱向集中和混合集中分別梳理不同類型的單邊效應和協(xié)調效應。從全球執(zhí)法情況看，較之單邊效應，特定非橫向集中交易認定存在協(xié)調效應的情形并不多見?！斗菣M向指引》針對縱向集中和混合集中協(xié)調效應的內容相對簡單，這部分內容和《橫向指引》也具有更多共通性，單邊效應的評估則是梳理重點。具體而言，結合國際慣例，縱向集中和混合集中的單邊效應都體現(xiàn)為封鎖效應以及集中后實體獲得競爭性敏感信息實施反競爭行為?？v向集中的封鎖效應進一步區(qū)分為“原料封鎖”和“客戶封鎖”，混合集中的封鎖效應則主要體現(xiàn)為集中后實體對特定市場控制力的增強或者控制力的跨市場傳導。針對不同交易類型可能導致的競爭損害，《非橫向指引》詳細說明了相應的分析框架和評估因素?！斗菣M向指引》聚焦集中后實體導致不同反競爭效果的“能力”+“動機”+“效果”的三元分析框架，反壟斷執(zhí)法機構通常結合不同的因素按照能力、動機、效果的順序依次評估。針對具體的競爭損害類型，《非橫向指引》首先介紹競爭損害的整體原理，在明確不同損害理論的能力、動機以及效果的分析框架后，再單設條款具體解釋分析框架中不同內容的具體考察因素，從而全面深刻地闡釋了非橫向集中的反壟斷審查機理。

適度回應數字經濟發(fā)展 規(guī)范引導資本健康發(fā)展

資本跨界融合發(fā)展等特征使得數字經濟領域的非橫向集中容易出現(xiàn)競爭問題，近年全球多個反壟斷轄區(qū)均高度關注該領域經營者集中審查執(zhí)法不足的假陰性風險。如何回應數字經濟發(fā)展是當前各國經營者集中審查制度的重要完善方向，歐盟今年正式啟動的經營者集中指南修訂工作便非常重視該領域的制度革新?！斗菣M向指引》適度回應了數字經濟發(fā)展這一時代命題，以科學規(guī)范引導資本健康發(fā)展。具體而言，《非橫向指引》結合國內外執(zhí)法實踐，在與《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》積極銜接的基礎上，對數字經濟進行了回應，涉及相關市場、市場份額及市場控制力評估規(guī)則，封鎖效應的具體表現(xiàn)、非價格動機分析，以及自我優(yōu)待、數字生態(tài)系統(tǒng)等問題。

就相關市場界定而言，數字經濟領域的多邊商業(yè)模式（往往平臺某一邊市場的價格為零），給市場界定環(huán)節(jié)的“假定壟斷者測試”帶來挑戰(zhàn)。依據《非橫向指引》，運用“假定壟斷者測試”方法，除價格因素外，還可以基于其他非價格競爭維度的小幅、顯著且持續(xù)的變化來評估相關市場范圍，包括但不限于商品質量、服務水平、創(chuàng)新投入等因素。《非橫向指引》還針對目前國際上高度關注的縱向集中相關的自我優(yōu)待問題以及混合集中相關的數字生態(tài)系統(tǒng)問題進行了簡要介紹。自我優(yōu)待與數字生態(tài)系統(tǒng)問題是數字經濟領域反壟斷的熱點與前沿問題，近年部分轄區(qū)的規(guī)則更新（比如美國2023年《合并指南》）以及在針對Amazon收購iRobot以及Booking收購eTraveli等交易的審查過程中，對這兩類損害理論予以實質性關注。自我優(yōu)待損害理論關注特定交易可能導致平臺經營者具有“市場組織者”與“市場內經營者”的雙重屬性進而引發(fā)競爭問題。數字生態(tài)系統(tǒng)損害理論則關注涉及生態(tài)系統(tǒng)的特定交易可能在鞏固整個生態(tài)系統(tǒng)的地位和實力方面產生更廣泛影響，集中后實體可能借助生態(tài)系統(tǒng)損害特定市場的競爭。需要指出的是，針對涉及自我優(yōu)待和數字生態(tài)系統(tǒng)的特定交易，《非橫向指引》并未直接推定具有反競爭效果，相關條款僅僅對可能的損害原理進行了中性描述，執(zhí)法部門需要基于個案證據進行具體考察。

作為反壟斷事前規(guī)制手段，經營者集中審查在維系競爭性市場結構方面發(fā)揮著關鍵作用。經過多年執(zhí)法經驗積累，我國已經開始向成熟反壟斷轄區(qū)轉型，經營者集中審查制度的國際影響也在不斷攀升。作為非強制性指導文件，《非橫向指引》對我國經營者集中審查規(guī)則體系進行了補全，其必將助力我國反壟斷制度建設邁上新的臺階，更好服務我國新發(fā)展格局的構建。

（韓偉，國務院反壟斷反不正當競爭委員會專家咨詢組成員、中國社會科學院大學競爭法研究中心執(zhí)行主任）