城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，全國常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%提高到2024年的67%，正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期。黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的“十五五”規(guī)劃建議提出，“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)水平”。這為“十五五”時(shí)期聚焦縣城以及縣域精準(zhǔn)有力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向路徑。

縣城具有連接城市、帶動(dòng)鄉(xiāng)村的重要作用，縣域是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的地域單元?？h城以及縣域在構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系中起著至關(guān)重要的作用。有數(shù)據(jù)顯示，我國縣域占全國國土面積約90％，人口占全國52％，貢獻(xiàn)了全國經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的近40％。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，能有效促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)、資源要素優(yōu)化配置，進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

目前，我國縣城及縣級(jí)市城區(qū)常住人口總量在2.5億人左右，但是，縣域的城鎮(zhèn)化建設(shè)還相對(duì)滯后，在居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生活水平等方面，城鄉(xiāng)差距還比較大，這種差距在縣域的體現(xiàn)尤為集中?？h城以及縣域成為深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，迫切需要提升縣城的綜合承載能力，打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道，著力發(fā)揮縣城對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)以及縣域城鎮(zhèn)化的輻射帶動(dòng)作用。

現(xiàn)實(shí)地看，縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，還存在不少短板弱項(xiàng)。

一是縣城承載能力較弱，地域分化明顯。我國縣城建設(shè)總體上較為滯后，大多數(shù)縣城的綜合承載能力相對(duì)較弱，主要表現(xiàn)為人口集聚力、產(chǎn)業(yè)支撐力以及公共服務(wù)有效供給等方面還不強(qiáng)，普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于各個(gè)縣城在資源環(huán)境、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面存在差異，進(jìn)一步導(dǎo)致縣城綜合承載能力存在顯著的空間不平衡。

二是縣城作用發(fā)揮不足，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的有效帶動(dòng)。我國城鄉(xiāng)差距較為突出，一個(gè)重要原因就在于縣城對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用未能充分發(fā)揮。多年來，縣城注重加快自身發(fā)展，推動(dòng)人才、資金等資源要素向縣城集中，客觀上對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，鄉(xiāng)村發(fā)展所需的資源要素不斷流失，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

三是縣城作為連接城鄉(xiāng)的樞紐節(jié)點(diǎn)，要素配置能力不強(qiáng)。由于存在一些體制機(jī)制障礙，目前城市與鄉(xiāng)村、區(qū)域與區(qū)域之間要素流動(dòng)仍存在諸多堵點(diǎn)卡點(diǎn)，在很大程度上影響了縣城作為城鄉(xiāng)關(guān)鍵樞紐、縣域作為區(qū)域基本單元的要素配置功能的發(fā)揮，降低了生產(chǎn)要素跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域有序流動(dòng)以及優(yōu)化配置的效率，阻礙了城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程。

面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問題，既要深入分析不同地域縣城面臨的發(fā)展難題，又要科學(xué)研判不同資源稟賦縣城的發(fā)展路徑，因地制宜、因類施策，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

對(duì)于大城市周邊縣城而言，可發(fā)揮“近城連鄉(xiāng)”優(yōu)勢，堅(jiān)持服務(wù)大城市和輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村并重。積極融入鄰近大城市，主動(dòng)承接大城市的功能疏解轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)快速交通連接，加快發(fā)展成為與大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)持續(xù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)合理布局，拓展要素流動(dòng)渠道，提升對(duì)區(qū)域特別是鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)能力。

對(duì)于專業(yè)功能縣城而言，可堅(jiān)持專業(yè)化與綜合化相結(jié)合。重在因“縣”制宜，進(jìn)一步發(fā)揮資源、交通、區(qū)位等方面的優(yōu)勢，鞏固提升專業(yè)功能，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，提高就業(yè)吸納能力，打造先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。積極開展城市更新和特色功能建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)功能，推動(dòng)更多“小而美、小而專”的縣城不斷涌現(xiàn)。

對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城而言，可圍繞保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給的安全穩(wěn)定目標(biāo)，做好“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”增值文章。堅(jiān)持以強(qiáng)化涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力建設(shè)為著力點(diǎn)，提升縣城綜合服務(wù)水平，有效服務(wù)“三農(nóng)”和支持鄉(xiāng)村全面振興。大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈條，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)和特色地標(biāo)性農(nóng)產(chǎn)品集散網(wǎng)絡(luò)，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。同時(shí)，擴(kuò)寬鄉(xiāng)村資源市場化配置渠道，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素有序流動(dòng)。

對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城而言，需為保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，加快提升縣城宜居宜業(yè)水平，推動(dòng)位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移。持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源。

對(duì)于人口流失縣城而言，可遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、順應(yīng)人口流動(dòng)變化趨勢轉(zhuǎn)型發(fā)展。嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，著力增強(qiáng)空間統(tǒng)籌力，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

（本文來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：周 禮 作者系南京師范大學(xué)長三角新金融研究院研究員、全國政協(xié)絲路規(guī)劃研究中心專家委員）