公用事業(yè)涵蓋供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等為社會(huì)公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的一系列行業(yè)，保障社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，與群眾生產(chǎn)生活緊密相關(guān),其公平競(jìng)爭(zhēng)秩序直接關(guān)系民生福祉與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。然而，該領(lǐng)域長(zhǎng)期壟斷行為多發(fā)頻發(fā)。國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)近日發(fā)布實(shí)施的《公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）旨在破解公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法難題，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)反壟斷合規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)秩序、保障公共利益，進(jìn)一步夯實(shí)了公用事業(yè)反壟斷領(lǐng)域執(zhí)法與合規(guī)的制度根基，彰顯了鮮明的時(shí)代特征與實(shí)踐導(dǎo)向。

一、《指南》的突出制度亮點(diǎn)在于規(guī)則創(chuàng)新

作為公用事業(yè)領(lǐng)域的專門性反壟斷規(guī)范，《指南》立足領(lǐng)域特性、監(jiān)管執(zhí)法與合規(guī)需求，在規(guī)則設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)對(duì)公用事業(yè)“公共性+市場(chǎng)性”雙重屬性的精準(zhǔn)適配，構(gòu)建起“原則引領(lǐng)—行為規(guī)制—責(zé)任適用—協(xié)同治理”的完整體系，表現(xiàn)為四大突出亮點(diǎn)：

一是堅(jiān)持民生導(dǎo)向，確立科學(xué)監(jiān)管原則框架?！吨改稀返谌龡l明確了“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、依法科學(xué)監(jiān)管、增進(jìn)民生福祉、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展”四項(xiàng)基本原則，指導(dǎo)制度規(guī)則設(shè)計(jì)與實(shí)施的全過程。《指南》精準(zhǔn)把握公用事業(yè)公共性與市場(chǎng)性并存的特點(diǎn)，明確提出“區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)”的監(jiān)管思路，既承認(rèn)公用事業(yè)的自然壟斷屬性，又強(qiáng)調(diào)在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)保障充分競(jìng)爭(zhēng)，有效防止經(jīng)營(yíng)者利用自然壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游延伸擠壓競(jìng)爭(zhēng)空間，清晰發(fā)出了“自然壟斷不等于可以濫用支配地位”的監(jiān)管信號(hào)?！吨改稀凡粌H明晰了“競(jìng)爭(zhēng)紅線”，而且劃清了“民生底線”，將“增進(jìn)民生福祉”作為核心價(jià)值導(dǎo)向，確保監(jiān)管執(zhí)法和公用事業(yè)不偏離公益屬性。

二是細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，清晰劃定違法行為邊界?！吨改稀房偨Y(jié)提煉執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面細(xì)化，形成“行為表現(xiàn)+認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)+舉證規(guī)則”的清單化指引。對(duì)于壟斷協(xié)議，《指南》第十條列舉了公用事業(yè)領(lǐng)域橫向壟斷協(xié)議常見的表現(xiàn)形式，包括固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、劃分市場(chǎng)等，特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者可能以“口頭約定、召開會(huì)議或者簽訂書面協(xié)議”等形式達(dá)成協(xié)議，是對(duì)南京10家瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案等典型案件的總結(jié)歸納；第十一條則對(duì)縱向壟斷協(xié)議的表現(xiàn)形式與強(qiáng)制實(shí)施手段予以細(xì)化，涵蓋固定轉(zhuǎn)售價(jià)格、間接限定價(jià)格等行為。對(duì)于濫用市場(chǎng)支配地位，《指南》第十七條至第二十三條逐一細(xì)化了認(rèn)定不公平高價(jià)、拒絕交易等公用事業(yè)領(lǐng)域常見濫用市場(chǎng)支配地位行為的考慮因素。例如，第十九條第一款第（三）項(xiàng)列舉的以“通過設(shè)置報(bào)裝流程、服務(wù)過程、格式合同、管理系統(tǒng)、名錄庫(kù)等方式”實(shí)施的限定交易行為，體現(xiàn)出威海水務(wù)集團(tuán)濫用市場(chǎng)支配地位案等典型案件的違法情節(jié)?！吨改稀穼?duì)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的提煉和吸收，實(shí)現(xiàn)了“執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)—規(guī)則細(xì)化—精準(zhǔn)執(zhí)法”的良性循環(huán)。

三是前瞻新型壟斷監(jiān)管，適配數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。隨著公用事業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速，未來很可能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者利用用戶數(shù)據(jù)、技術(shù)算法等在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┑膲艛嘈袨?。《指南》第七條規(guī)定：“公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事《中華人民共和國(guó)反壟斷法》禁止的壟斷行為”，明確將數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的新型壟斷形態(tài)納入監(jiān)管范圍，體現(xiàn)了規(guī)則的前瞻性與開放性。《指南》預(yù)警了公用事業(yè)領(lǐng)域利用數(shù)據(jù)、技術(shù)、算法等實(shí)施的新型壟斷行為邊界，為預(yù)防和制止此類行為提供了規(guī)則接口。

四是構(gòu)建多元治理體系，強(qiáng)化合規(guī)激勵(lì)與協(xié)同監(jiān)管?！吨改稀吠黄啤爸靥幜P、重事后”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，構(gòu)建起“懲戒+激勵(lì)+協(xié)同”的多元治理框架。在合規(guī)激勵(lì)方面，第四條、第五條明確要求經(jīng)營(yíng)者與行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)反壟斷合規(guī)建設(shè)；第四十四條明確寬大制度適用，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告壟斷行為并配合調(diào)查；第四十六條建立了合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，將合規(guī)管理制度建設(shè)和實(shí)施情況作為處罰考量因素。在協(xié)同監(jiān)管方面，第四十八條建立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門、公安機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制，形成監(jiān)管合力。在社會(huì)監(jiān)督方面，第六條暢通投訴舉報(bào)渠道，保障公眾監(jiān)督“有入口、有回聲”。

二、《指南》對(duì)反壟斷執(zhí)法難點(diǎn)作出系統(tǒng)性破解

《指南》通過針對(duì)性的規(guī)則設(shè)計(jì)，對(duì)公用事業(yè)反壟斷監(jiān)管面臨自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)邊界模糊、地域壁壘長(zhǎng)期存在、政企權(quán)責(zé)邊界不清、部分壟斷行為復(fù)雜隱蔽等深層難點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性破解，為反壟斷執(zhí)法提供了精準(zhǔn)導(dǎo)航。

一是破解自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)邊界模糊的認(rèn)定難點(diǎn)。公用事業(yè)的核心網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，但是，在工程施工、設(shè)備采購(gòu)、增值服務(wù)等環(huán)節(jié)仍存在競(jìng)爭(zhēng)空間。如何區(qū)分“合法自然壟斷”與“違法濫用支配地位”，是執(zhí)法難題之一?！吨改稀吠ㄟ^“環(huán)節(jié)區(qū)分+效果導(dǎo)向”的雙重框架破解這一難題：一方面，第八條明確相關(guān)市場(chǎng)界定需結(jié)合物理網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍、特許經(jīng)營(yíng)范圍等因素，精準(zhǔn)劃分自然壟斷環(huán)節(jié)的邊界；另一方面，第二十四條正向細(xì)化了認(rèn)定“正當(dāng)理由”可以考慮的因素，第二十五條反向細(xì)化了“無法律法規(guī)依據(jù)以保障公共安全為由”“補(bǔ)償業(yè)務(wù)虧損”等“一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由的情形”，從而精準(zhǔn)識(shí)別與認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者利用自然壟斷環(huán)節(jié)的支配地位在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)實(shí)施的壟斷行為。

二是破解地域壁壘長(zhǎng)期存在的實(shí)踐難點(diǎn)。公用事業(yè)的地域?qū)傩詫?dǎo)致地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等問題突出，部分地方通過限定注冊(cè)地、歧視性收費(fèi)等方式排斥外地經(jīng)營(yíng)者，形成“監(jiān)管孤島”，阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。《指南》第五章專門針對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為作出詳細(xì)規(guī)定，旨在破解地域壁壘難題。例如，第三十三條禁止行政機(jī)關(guān)通過設(shè)置不合理的項(xiàng)目庫(kù)、名錄庫(kù)、備選庫(kù)、資格庫(kù)等方式限定交易；第三十五條明確禁止對(duì)異地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等行為，妨礙公用事業(yè)領(lǐng)域商品在地區(qū)之間的自由流通；第三十六條嚴(yán)禁排斥外地經(jīng)營(yíng)者參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)合市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)近幾年辦結(jié)行政性壟斷案件的實(shí)踐觀察，《指南》的規(guī)則設(shè)計(jì)為打破公用事業(yè)地域壁壘提供了明確依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化了反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

三是破解政企權(quán)責(zé)邊界不清的監(jiān)管錯(cuò)位難點(diǎn)。部分地區(qū)存在行政機(jī)關(guān)與公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者關(guān)系緊密、權(quán)責(zé)邊界不清，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的情況，增大反壟斷執(zhí)法難度?！吨改稀返谌藯l明確禁止行政機(jī)關(guān)通過行政指導(dǎo)、政策文件等方式強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為；第四十二條規(guī)定經(jīng)營(yíng)者因行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力而實(shí)施壟斷行為的，可依法從輕或減輕處罰，既厘清了政企責(zé)任邊界，又避免了經(jīng)營(yíng)者“被動(dòng)違法”承擔(dān)過重責(zé)任。這一規(guī)則設(shè)計(jì)既強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力的約束，又為執(zhí)法機(jī)構(gòu)區(qū)分責(zé)任、精準(zhǔn)執(zhí)法提供了依據(jù)。

四是破解壟斷行為復(fù)雜隱蔽的調(diào)查取證難點(diǎn)。公用事業(yè)領(lǐng)域部分案件缺乏書面協(xié)議等直接證據(jù)，多以口頭約定、行業(yè)“潛規(guī)則”等形式存在，或者故意拖延服務(wù)等方式變相實(shí)施，調(diào)查取證難度較大，在辦案實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要通過調(diào)查當(dāng)事人內(nèi)部文件、溝通記錄或者對(duì)下游用戶走訪搜集間接證據(jù)，構(gòu)建起完整證據(jù)鏈，才能認(rèn)定壟斷行為違法事實(shí)。對(duì)此，《指南》通過細(xì)化行為認(rèn)定表現(xiàn)形式，為執(zhí)法提供可行的操作方案，例如第十條明確“口頭約定、召開會(huì)議”也可能達(dá)成壟斷協(xié)議；第十八條明確“通過故意延遲或者停止供應(yīng)等方式，拖延、中斷為交易相對(duì)人提供供應(yīng)服務(wù)”或者“設(shè)置嚴(yán)重?fù)p害交易相對(duì)人利益的限制性條件，使交易相對(duì)人難以接受其供應(yīng)服務(wù)”也可能構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位拒絕交易行為。

三、《指南》有力推動(dòng)公用事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

《指南》并非簡(jiǎn)單的執(zhí)法工具，而是立足公用事業(yè)特點(diǎn)、服務(wù)國(guó)家發(fā)展全局的系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)。其正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的反壟斷執(zhí)法進(jìn)入了更精準(zhǔn)、更系統(tǒng)、更協(xié)同的新階段，將有力推動(dòng)公用事業(yè)領(lǐng)域乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一是破除市場(chǎng)壁壘，建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)?！吨改稀吠ㄟ^對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的精準(zhǔn)規(guī)制，實(shí)現(xiàn)了“事前預(yù)防—事中監(jiān)管—事后懲戒”的全鏈條覆蓋，有力破除公用事業(yè)領(lǐng)域的地域壁壘與市場(chǎng)分割，促進(jìn)要素資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)提供重要支撐。

二是強(qiáng)化企業(yè)合規(guī)，規(guī)范行業(yè)發(fā)展?！吨改稀穼⒑弦?guī)建設(shè)貫穿規(guī)則始終，通過“正向激勵(lì)+反向約束”雙向耦合，形成了“合規(guī)受益、違法受懲”的鮮明導(dǎo)向，有助于強(qiáng)化公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的反壟斷合規(guī)意識(shí)，引導(dǎo)其從“被動(dòng)合規(guī)”向“主動(dòng)合規(guī)”轉(zhuǎn)型，進(jìn)而推動(dòng)全行業(yè)合規(guī)水平提升，規(guī)范健康發(fā)展。

三是降低社會(huì)成本，惠及廣大民生。公用事業(yè)屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，其價(jià)格和效率直接影響全社會(huì)經(jīng)營(yíng)者營(yíng)商成本和居民生活成本?！吨改稀啡嬉?guī)制公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，將有效降低企業(yè)和居民的用能、用水等基礎(chǔ)成本，增進(jìn)民生福祉。

四是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)，激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力?！吨改稀吠ㄟ^打破市場(chǎng)壟斷和行政壟斷，推動(dòng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過提升服務(wù)質(zhì)量和管理效率來贏得市場(chǎng)，使更多中小企業(yè)能夠公平參與公用事業(yè)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為廣大經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)造市場(chǎng)化法治化的營(yíng)商環(huán)境，充分激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力。

公用事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，離不開公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，需要清晰完善的制度保障。只有這樣，才能保障自然壟斷環(huán)節(jié)的穩(wěn)定、激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的活力?；趯?duì)公用事業(yè)特性和規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，吸收在公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，《指南》通過科學(xué)的原則框架、細(xì)化的規(guī)則設(shè)計(jì)、多元的治理體系，破解長(zhǎng)期存在的監(jiān)管難點(diǎn)，為執(zhí)法實(shí)踐提供清晰指引?！吨改稀返膶?shí)施，必將推動(dòng)公用事業(yè)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)秩序更加完善、經(jīng)營(yíng)者合規(guī)意識(shí)顯著提升、群眾獲得感持續(xù)增強(qiáng)，讓公用事業(yè)既保持公益底色，又充滿市場(chǎng)活力，為增進(jìn)民生福祉、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。（作者時(shí)建中系中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)專家咨詢組副組長(zhǎng)）